基本案情

　　职工李某在用工单位突发疾病死亡，李某的妻子和子女向所在地县级人社部门提出了工伤认定申请，县级人社部门受理后，经过审查，认为李某不符合《工伤保险条例》第十五条第一款（一）项视同工伤的情形，作出了不予认定工伤决定书。李某的妻子和子女对人社部门的不予认定工伤决定不服，向县级人民政府提出行政复议。县级人民政府受理后，经过审查，认为李某的情形符合视同工伤的情形，撤销了人社部门作出的不予认定工伤决定书。行政复议决定书送达各方当事人后，李某生前所在用工单位不服，向人民法院提出行政诉讼，要求撤销县级人民政府作出的行政复议决定。在用工单位的起诉状中，将县级人社部门列为第三人，县级人社部门也以第三人的身份向人民法院提交了相关证据和答辩状，在其答辩状中提出了县级“人民政府作出的行政复议决定书撤销不予认定工伤决定认定事实不请，适用法律不正确，请法院依法维持不予认定工伤决定书”的答辩意见。

争议焦点

　　那么在原行政机关作出的行政行为被复议机关撤销的案件中，原行政机关能否作为第三人参与诉讼？笔者目前尚没有检索到相关权威性意见。最高人民法院第一巡回法庭2018年7月23日的《关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第16项关于“行政复议机关改变原行政行为单独作被告的案件中，作出原行政行为的机关是否应列为第三人。”的答复意见称：复议机关改变原行政行为单独作被告的案件，作出原行政行为的机关与被诉复议决定有利害关系，人民法院可以通知其作为第三人参加诉讼。根据该答复意见，似是在原行政机关作出的行政行为被复议机关撤销的案件中，原行政机关可以作为第三人参与诉讼。

笔者说

　　对此，笔者认为，具体行政行为被复议机关撤销后，原行政机关不能作为第三人参加行政诉讼。具体理由如下：
　　第一，原行政机关作为第三人参加行政诉讼不符合《行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下称行政诉讼法司法解释）关于第三人参加行政行政诉讼的规定
　　1.《行政诉讼法》关于申请或通知第三人的情形只规定在该法的第二十九条，该条规定：公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。此处，参加行政诉讼的第三人是“公民、法人或者其他组织”，该处的“公民、法人或者其他组织”与《行政诉讼法》第一条“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”中的“公民、法人和其他组织”是同一概念，而在《行政诉讼法》中，公民、法人和其他组织是与行政机关并列的概念，即行政机关不属于该法所称的“公民、法人、其他组织”的范畴，不能作为第三人参加行政诉讼。
　　2.行政诉讼法司法解释增加了一种行政机关作为第三人参加诉讼的情形，该解释第二十六条第二款规定：应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。即在共同被告案件中，应当追加被告而原告不同意追究的，人民法院应当通知该行政机关以第三人身份参加诉讼，除此外，行政机关不能作为第三人参加诉讼。
因此，在行政诉讼的第三人制度中，行政机关只有必要共同诉讼中应当被追加为被告而原告不同意追加且不属于行政复议机关作共同被告的情形时，才可以作为行政诉讼中的第三人，且属于法院应当依职权追加其为第三人的情形。其他情况下，行政机关都不能作为第三人参加诉讼。
第二，原行政机关作为作为第三人参加行政诉讼违反《行政复议法》的规定，也违反了行政机关上下级之间领导与被领导的层级关系
　　《行政复议法》第三十二条规定：被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。《山东省行政复议条例》第四十八条规定：被申请人对行政复议决定有异议的，可以向行政复议机关的上级行政机关提出意见，但是不影响行政复议决定的履行。因此，原行政机关即使对复议决定有异议，也不能通过司法途径救济。若允许原行政机关参加诉讼，则意味着原行政机关享有了通过诉讼途径对复议决定提出质疑的权利，即在行政诉讼中出现“官告官”的情况，这既与行政诉讼“民告官”定位不符，也明显不符合《行政复议法》《山东省行政复议条例》的相关规定。在上一级机关作出复议决定撤销下一级行政机关的行政行为的案件中，下一级行政机关作为第三人参加诉讼，将可能出现下一级行政机关直接对抗上一级行政机关复议决定的情况。本案中，人社部门提出的答辩状已经明确出现了人民政府“作出的行政复议决定书撤销不予认定工伤决定认定事实不请，适用法律不正确，请法院依法维持不予认定工伤决定书”的明显违反行政法基本原则的观点，作为下级行政机关直接质疑对抗上级机关，这是对行政机关的公信力的极大损害，也是有违《行政复议法》《行政诉讼法》立法精神的。
　　（注：在案件审理中，法庭经审查认为，该案件中县级人社部门不能作为第三人参加诉讼，并向原告进行了告知）

朱宝民
山东泰山蓝天律师事务所副主任