【按】在国家监察体制深化改革的时代背景下，《监察法》确立的认罪认罚从宽处罚建议制度明显有别于2018年《刑事诉讼法》确立的认罪认罚从宽制度。二者共同构成广义的职务犯罪案件认罪认罚从宽制度。这是两法衔接适用机制的组成部分。既有的一些研究主张忽视了监察规范的特殊性。此类特殊性包括认罪认罚行为符合主动性要求、集体研究与上级批准相结合的权力规束、从宽处罚建议具有强拘束力等。实践中，职务犯罪案件认罪认罚从宽制度的适用范围呈扩大之势，但也出现了有待解决的难题。对此，应当从以下方面采取应对策略：第一，形成服务于两法衔接需要的共识性理念，而非简单地将刑事诉讼规则照搬至监察活动领域；第二，设置与监察权力运行相应的认罪认罚构成标准，并凸显“主动性”要素的法律评价地位；第三，强调检察机关在刑事诉讼活动中承担主导责任的同时，专门明确监察机关提出的从宽处罚建议的法律效力；第四，尊重当前法律规则确定的制度安排，参照既有的发展较规范的公职律师制度，探索符合监察工作实际需要的特定的值班律师制度。

目次：

一、问题的提出

二、《监察法》第31条的规范解读与争议辨析

三、职务犯罪案件认罪认罚从宽制度的实务考察

四、职务犯罪案件认罪认罚从宽制度的完善思路

五、结论

正文  

        一、问题的提出

        在法治反腐的新时代背景下，随着国家监察体制改革的深化推进，我国监察法与刑事诉讼法衔接适用机制（以下简称“两法衔接机制”）成为法学界热议的理论与实务主题。在职务犯罪治理领域，2018年3月和10月，全国人大先后通过《中华人民共和国监察法》（以下简称“《监察法》”）、《中华人民共和国刑事诉讼法修正案》（以下简称“2018年《刑事诉讼法》”），在一定程度上解决了两法衔接机制中的诸多问题，例如，立案、留置与刑事强制措施的衔接、移送审查起诉、退回补充调查等。但是，与此同时，一些新的问题逐渐凸显并成为亟待关注的现象，其中，职务犯罪案件认罪认罚从宽制度便是典型一例。

        一方面，现有观点认为，认罪认罚从宽制度体现的宽严相济刑事政策理念，同样契合职务犯罪案件办理的“惩戒与教育相结合，宽严相济”的实践需要，2018年《刑事诉讼法》第15条适用于职务犯罪案件办理过程，无法律规则层面的障碍。为此，监察机关和司法机关应当积极探索相关规范机制，提升法治反腐工作质效。另一方面，由于《监察法》和2018年《刑事诉讼法》对监察调查活动与刑事侦查活动作出实质区分，在监察活动领域能否直接“套用”2018年《刑事诉讼法》确立的认罪认罚从宽制度需要慎重论证。更何况，《监察法》第31条所确立的规则方案本身具有鲜明的国家监察体制特色，进一步增大了认罪认罚从宽制度在职务犯罪治理领域的适用难度。正因为如此，有的监察机关“存在对于被审查调查对象具有认罪态度好、积极退赃等情节问题，不会或者不敢运用从宽处罚建议的情况，不了解司法机关认罪认罚从宽处罚的相关条件”，还有的监察机关“将数额相近、情节相似的两起案件提请上级纪检监察机关审核，对其中一件提出适用从宽处罚建议，对另一件则提出向严肃处理形态转化的意见”，由此出现量纪量法不平衡的现象。而且，还有实证研究表明，职务犯罪案件认罪认罚从宽制度的总体适用率偏低，即使某一职务犯罪案件符合速裁程序或者简易程序的适用条件，法院仍主要通过普通程序进行审理，较少选择速裁程序。由此不难得出的初步结论是，职务犯罪案件认罪认罚从宽制度的运行规则及其实践形态具有明显的复杂性特征。

        对此，有必要对我国现有研究状况予以反思。原因在于，从部分学术观点来看，法学界在讨论职务犯罪案件认罪认罚从宽制度方面，存在习惯性地将刑事诉讼研究思维导入监察理论研究领域的倾向。这虽有一定的合理性，但具有明显的不足之处。所谓合理性，是指法学界尤其是刑事诉讼法学界对认罪认罚从宽制度展开了长达数年的、富有成效的学理讨论和实务探索，积累了丰富且充实的研究成果，这些因素肯定会影响法学界的认知偏好和分析思路。所谓不足之处，是指学术研究层面的认知惯性易于使法学界忽视监察法规则及监察活动运行的特色要求，并对两法衔接领域的制度方案设计与实施产生误判。基于此，笔者围绕“职务犯罪案件认罪认罚从宽制度”主题展开探讨，首先系统分析《监察法》的相关条文尤其是第31条的规范内涵及其争议，随后结合实证研究，从两法衔接机制层面出发，探讨职务犯罪治理领域认罪认罚从宽制度的适用状况及其难题，在剖析制度适用多重因素的基础上，分析和阐述完善职务犯罪案件认罪认罚从宽处理程序及其机制的主要思路。

        需要说明的是，在我国近年来刑事诉讼领域认罪认罚从宽制度的理论研究与实务探索呈现蓬勃发展趋势的背景下，《监察法》第31条多次出现“认罪认罚”“从宽处罚”“悔罪悔过”“退赃”等类似于2018年《刑事诉讼法》第15条之规定的措辞和表述，在较大程度上使法学界形成一种认知偏差，即认为上述两个条文的规定在本质是一致的。实际上，根据我国宪法、监察法和刑事诉讼法的规定，监察权是有别于行政权、检察权和审判权的第四权，因而监察调查与处置职责权限的运行规则存在诸多特殊之处，相应地，《监察法》第31条与2018年《刑事诉讼法》第15条之间存在形似而神不同的立法思路。考虑到监察权运行的特点及其规律，特别是监察活动在本质上不同于刑事诉讼活动的立法差异，《监察法》第31条确立的规则体系并不等同于2018年《刑事诉讼法》第15条确立的制度方案。遗憾的是，目前来看，相当数量的研究成果直接将前者命名为“职务犯罪案件认罪认罚从宽制度”。但是，这种思路忽视了监察法与刑事诉讼法之间的显著差异。简言之，直接将适用于刑事司法活动的制度“拿来”解释、分析监察活动中的职务犯罪案件办理机制，本身就是不妥当的。这也是部分学者在研究中将《监察法》第31条称为“认罪认罚从宽审查制度”“从宽处罚建议制度”的关键缘由。对此，笔者初表赞同。更进一步地，笔者认为，职务犯罪案件认罪认罚从宽制度有狭义和广义之分：前者仅指以2018年《刑事诉讼法》第15条以及其他条款为基础的，并且仅适用于刑事司法活动的制度方案；后者则不仅包含前者，而且将《监察法》第31条等条文的相关机制涵盖在内。在此前提下，着眼于健全两法衔接机制，笔者在本文中采广义说，以尝试统筹论证并探寻职务犯罪案件繁简分流办案体系建构思路。还需说明的是，虽然有学者以“职务犯罪监察调查中的从宽处罚建议制度研究”为题展开研究和论述，但是考虑到依《监察法》的规定，监察活动分为监察监督、调查和处置三个阶段，尤其是，从宽处罚建议是监察机关在处置阶段提出的书面文书，因此将职务犯罪案件的从宽处罚建议制度研究局限于“监察调查”阶段的表述并不严谨，也不符合监察活动运行规律。当然，为了凸显两种制度之间的差异，笔者在论述的相应部分，将监察活动的相关机制称为“监察活动中被调查人认罪认罚从宽处罚建议制度”，以区别于“刑事诉讼活动中犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚从宽制度”。

        二、《监察法》第31条的规范解读与争议辨析

        为了阐释两法衔接视域下职务犯罪案件认罪认罚从宽制度的基本内涵，本文首先对《监察法》确立的“监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度”进行规范解读，特别是辨析其中的独特意涵，以达到厘清误区、纠正偏差之目的。

        （一）认罪认罚的内涵界定及其要素

        关于监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度，《监察法》第31条开门见山地作出“被调查人主动认罪认罚”的规定，对此，中央纪委国家监委法规室在相关释义中将其与2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出的“要完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”联系起来，并指出此处“认罪认罚”分为主观表现和客观表现两个维度：前者是指被调查人主观上认识到违反法律，愿意接受制裁，对其行为感到后悔，并表达改恶向善的意愿；后者是指满足自动投案等四种情形的法定条件。然而，相较于刑事诉讼认罪认罚从宽制度的相关规则，在监察调查与处置阶段，适用于被调查人的认罪认罚成立标准具有明显的特殊性，这种特殊性主要体现在以下两个方面：

        1.强调被调查人认罪认罚行为的主动性

        《监察法》第31条规定了监察机关对主动认罪认罚的被调查人提出从宽处罚建议的情形。其中，在监察活动中，被调查人认罪认罚应当满足“主动性”标准，而刑事诉讼认罪认罚从宽制度则要求被追诉人满足认罪认罚“自愿性”标准。同时，结合2019年《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称“2019年《指导意见》”）第9条关于“从宽幅度的把握”部分的规定可知，在非职务犯罪案件办理领域，被追诉人的认罪有主动与被动之分，而且主动认罪与被动认罪的区分主要体现在刑罚评价方面。也即，在非职务犯罪案件办理领域，被追诉人即使被动认罪，也有可能符合刑事诉讼认罪认罚从宽制度的条件，只是在刑罚评价方面，主动认罪的被追诉人最终获得的刑罚从宽幅度一般大于被动认罪的被追诉人最终获得的刑罚从宽幅度。然而，在监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度适用过程中，涉嫌职务犯罪的被调查人意欲获得从宽处罚，必须符合《监察法》、2019年《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称“2019年《监督执纪工作规则》”）等国家法律、党内法规所要求的“主动”条件。其中，被调查人、涉案人员投案的主动性，交代违法犯罪事实的彻底性，表明投案人信任组织、依靠组织的连续性状态，是体现其悔罪悔过的基本形式。

        在此方面，2019年《监督执纪工作规则》在第3条“监督执纪原则”部分专门指出，“对主动投案、主动交代问题的宽大处理，对拒不交代、欺瞒组织的从严处理”，这表明宽严相济原则是惩前毖后、治病救人方针在纪检监察工作中的具体体现。其中，关键的规则是被调查人、涉案人员的主动投案制度。应当注意，此处所指主动投案并非传统的刑事法规则中的自动投案。根据2019年中央纪委办公厅印发的《纪检监察机关处理主动投案问题的规定（试行）》（以下简称“2019年《主动投案规定》”）第2条的要求，被调查人成立主动投案的时间要求是，在监察机关审查调查阶段采取谈话、讯问或者留置措施之前，涉案人员成立主动投案的时间要求则是在监察机关初步核实阶段采取询问或者审查调查阶段采取谈话、讯问、留置措施之前。这相当于要求被调查人、涉案人员只有在尚未与监察机关办案人员进行语言交流（包括但不限于当面沟通以及电话、微信等远程通信）之前才可能成立主动投案，而这种要求明显比《刑法》中自动投案的要求更为严格。这意味着在监察活动领域，给予涉嫌职务犯罪案件的被调查人、涉案人员从宽处罚的标准更加严格。与此同时，被调查人、涉案人员主动投案制度的刑事法律评价并不完全等同于自首制度，即实务中存在具有主动投案行为并能认定为自首、具有主动投案行为但不能认定为自首、不具有主动投案行为但能认定为自首等不同情形。从实践做法来看，监察机关对提出从宽处罚建议保持审慎立场，通常情况下，只有满足主动投案条件的，监察机关才有可能提出从宽处罚建议。

        而且，需要指出的是，为了凸显职务犯罪案件领域被调查人获得从宽处罚的主动性标准，2019年《监督执纪工作规则》第3条第3项要求从严处理被调查人“拒不交代、欺瞒组织”行为，是颇具国家监察体制特色的规则设计。对于被调查人而言，面对监察机关的谈话、讯问，应当尽可能早地主动交代，否则，将会受到从严处理的不利后果。这种宽大处理与从严处理并举的设计思路，体现了正向激励、反向惩罚的监察处置理念，有利于调动被调查人主动供述、配合调查、退赃减损的积极性。可见，在职务犯罪治理领域，监察机关如果适用监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度，需要准确判断被调查人是否成立认罪认罚，对此，应重点考察有关行为是否满足主动性条件。这种针对主动性的审查规则不同于非职务犯罪案件被追诉人认罪认罚自愿性审查方案，直接决定了监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度在适用前提方面已明显不同于刑事诉讼认罪认罚从宽制度的相关要求。

        2.被调查人认罪认罚后满足条件的复合性

        根据监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度的要求，被调查人获得监察机关提出的从宽处罚建议，不仅需要符合认可审查调查认定的违法犯罪事实、愿意接受监察机关处置意见等条件，而且需要满足《监察法》设置的其他条件。《监察法》第31条限定的基础条件是“被调查人主动认罪认罚，有下列情形之一的”，对此，“主动认罪认罚”和“有下列情形之一”是同时满足之后才符合“提出从宽处罚的建议”的标准，抑或四种法定情形是认罪认罚的具体表现形式，即二者属于并列关系还是包含与被包含关系，目前，法学界对此关注较少。对此，中央纪委国家监委倾向于将其当作并列的关系，即被调查人既要主动认罪认罚，又要具有法定情形。遵循这一思路，不难发现，《监察法》第31条所设置的情形认定规则已然超出2018年《刑事诉讼法》第15条所确立的“认罪认罚从宽原则”的涵射范围。例如，关于《监察法》第31条所列第二种情形，由于监察机关履行职责权限的多样性，而监察活动涉及职务违法、职务犯罪两方面的内容，那么，在主动认罪认罚的前提下，被调查人可以选择通过如实供述监察机关未掌握的违法犯罪行为的方式，达到满足职务犯罪案件认罪认罚标准的目的，并以此获得监察机关提出的针对刑事责任的从宽处罚建议。这在一定程度上超出了我国刑法规定的自首制度的法律效力范围。又如，关于《监察法》第31条所列的第四种情形，“具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形”属于被调查人认罪认罚的表现形式，而类似这一条款的表述出现于2018年《刑事诉讼法》第182条第1款。结合有关规定可知，《监察法》第31条虽以“认罪认罚”为名进行规定，但包含了认罪认罚、自首、重大立功等诸多情节。这种以单一条文承载数个量刑情节的立法形式，不属于刑事诉讼法律规范层面的认罪认罚从宽制度之表现形态。可见，监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度中所包含的认罪认罚成立条件及其具体情形，也有别于刑事诉讼认罪认罚从宽制度的相关规定。

        值得注意的是，2021年9月20日公布施行的《〈中华人民共和国监察法〉实施条例》（以下简称“2021年《监察法实施条例》”）第219条提出了“从宽处罚建议条件”的概念，这为法学理论界和实务界理解“主动认罪认罚”和“有下列情形之一”之间的关系提供了一种新思路。结合《监察法》第31条、2021年《监察法实施条例》第219条的规定，可以认为，2021年《监察法实施条例》所述“从宽处罚建议条件”是指：只有被调查人同时满足“主动认罪认罚”和“有下列情形之一”两项条件的，监察机关才能提出从宽处罚建议；被调查人仅认罪认罚，而不符合《监察法》第31条规定的四种情形之一的，监察机关不能提出从宽处罚建议。也即，2021年《监察法实施条例》已经将“主动认罪认罚”和“有下列情形之一”明确为并列关系。然而，“从宽处罚建议”的概念在帮助法学界辨析“主动认罪认罚”和“有下列情形之一”之间关系的同时，也推动形成了职务犯罪案件办理领域更具复杂性的认罪认罚从宽制度样态。简言之，以被调查人是否满足《监察法》第31条规定的四种情形之一为标准进行区分，职务犯罪案件办理工作领域存在监察机关可以提出从宽处罚建议的被调查人认罪认罚情形和监察机关无权提出从宽处罚建议的被调查人认罪认罚情形。

        （二）集体研究并报批准的规则制约

        为了体现监察机关提出从宽处罚建议的慎重立场，确保监察机关规范行使从宽处罚建议的权力，《监察法》确立的“集体研究并报批准”的决策程序，既充分体现了监察机关遵循民主集中制原则及其决策机制，又显然有别于公安司法机关提出从宽处罚意见或者拟定量刑建议的工作规范。

        1.以民主集中制为前提的集体研究

        根据我国宪法和监察法的规定，监察机关的组织形式是委员会制，同时，监察机关内部领导体制实行混合制，即在重大事项上实行集体负责制，在一般事项上实行个人负责制。在纪委监委合署办公的体制安排下，作为党的根本组织制度和领导制度，民主集中制同样适用于监察工作领域。这要求监察机关在履行法定职责的过程中，严格贯彻民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。对此，《监察法》第42条第2款规定，“对调查过程中的重要事项，应当集体研究后按程序请示报告”，同时，2019年《监督执纪工作规则》第10条亦要求，在职务犯罪案件调查、处置阶段，对调查过程中的重要事项，纪检监察机关应当经集体研究后报相关负责人、主要负责人审批。其中，所谓“重要事项”通常涉及适用留置措施、提出从宽处罚建议等工作。对于构成职务犯罪的被调查人，纪检监察机关依法提出从宽处罚建议，必须经领导人员集体研究决定，是慎重运用“四种形态”处理公职人员违纪和职务违法犯罪案件的基本要求。

        在此背景下，对于经过批准予以立案审查调查的职务犯罪案件，不管是审查调查方案还是调查终结后提出案件审理意见，都需要经过集体研究，特别是严格执行请示报告制度。为此，对于重要事项，地方纪检监察机关应当向同级党委请示汇报并向上级纪委监委报告，同时，监察机关应当坚持民主集中制，对于线索处置、初步核实、立案审查调查、案件审理等重要问题，经集体研究后完成请示报告手续。《监察法》第42条对此已作明确规定。从这一角度看，负责调查处置某一职务犯罪案件的监察机关在提出从宽处罚建议之前，应完成集体讨论、请示报告等工作。这一制度设计会产生两方面效果：其一，凝聚集体智慧以综合评估被调查人的犯罪事实、性质、情节以及悔罪悔过表现等各方面因素，实现提出从宽处罚建议这一决策过程的科学性、民主性；其二，在一定程度上限缩案件承办人员在调查处置工作领域的职权裁量空间。这种监察机关权力运行规则明显不同于司法机关适用刑事诉讼认罪认罚从宽制度的相关方案。以检察机关办理认罪认罚案件为例，根据2015年《最高人民检察院关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》、2017年《最高人民检察院关于完善检察官权力清单的指导意见》的规定，承办检察官或者承办检察官办案组依法行使审查逮捕、审查起诉、出席法庭等职责，在此过程中，检察官一般可依职权自主决定适用刑事诉讼认罪认罚从宽制度并提出量刑建议。

        2.以上级机关批准为限制的权力规束

        地方监察机关拟提出从宽处罚建议的，须报请上一级监察机关批准，这是对从宽处罚建议权的上提一级式权力限制方案。它表明从宽处罚建议至少经过两级监察机关的审核把关方能形成。继续以检察机关办理认罪认罚案件为例，在审查起诉阶段，如果承办检察官认为某一案件满足认罪认罚从宽制度适用条件，通常可依职权自行决定适用并提出量刑建议。由此可见，如上文所述，在刑事诉讼认罪认罚从宽制度适用领域，对于非职务犯罪案件办理，承办检察官原则上享有程序启动、从宽建议等方面的自主权力，无需获得检察机关负责人的同意，更无需将案件报至上级检察机关。这体现了坚持检察官办案主体地位与加强监督制约相结合、坚持权责明晰与权责相当等检察机关司法责任制基本原则。

        比较可知，在监察活动领域，以民主集中制为基础并推行上级机关批准的双重制约思路，充分反映了最高立法机关对监察机关行使从宽处罚建议权的审慎立场。在宏观层面，监察机关严格运用提出从宽处罚建议的权力，满足了构建不敢腐、不能腐、不想腐之长效机制的现实需要。其中，监察机关尤其是上级监察机关应当在遵守干部管理权限的前提下对从宽情形和当地政治生态、社会影响等因素予以统筹协调、全局平衡以具体开展从宽处罚建议工作。是故，从监察机关的宪法地位以及监察权的运行规律来看，以上级机关批准为要求的权力约束方案是符合监察机关规范行使从宽处罚建议权力之现实需求的制度设计。

        （三）从宽处罚建议的内容及其效力

        关于《监察法》规定监察机关“可以提出从宽处罚的建议”的法治内涵，特别是从宽处罚建议的主要内容及其法律效力，法学界争议较大且至今未形成一致立场。

        关于从宽处罚建议的内容，结合2021年《监察法实施条例》的规定，从宽处罚建议包括从轻处罚、减轻处罚和免除处罚。因为2019年《指导意见》明确司法机关原则上只能在法定幅度以内提出从轻处罚的量刑建议和量刑，而《监察法》则赋予监察机关提出多种从宽处罚建议的法定权力，所以上述三种从宽类型反映了此处所指的“从宽处罚”不能简单地等同于2018年《刑事诉讼法》规定的“从宽处理”。更进一步的是，从宽处罚建议能够在法律效力层面产生强拘束力，也印证了前文所述的《监察法》第31条实质上包含认罪认罚、自首等多种量刑情节的结论。在认罪认罚情节尚未得到刑法独立评价地位的背景下，只有自首等特定量刑情节才会产生减轻乃至免除刑事责任的法律后果。这要求司法机关在收到监察机关移送的从宽处罚建议后，严格审查现有证据材料并梳理不同量刑情节，以保证科学判断各个量刑情节并确定相应的刑罚评价，既要避免混同评价又要避免重复评价，保证定罪量刑结果的合法性、公正性。

        关于从宽处罚建议权的效力，有学者认为，从权力本质属性分析，认罪认罚“从宽建议权”是求刑权。该观点实际上参照了公安机关有权提出从宽处罚建议的思路。然而，也有学者指出，监察机关出具的量刑建议应当具有实质约束力，是刑罚的请求权，其效力不止于建议。该观点强调了监察机关的从宽处罚建议并非仅如其“建议”之名，而是具有强制拘束力的文书。另外，关于这种约束力或者拘束力的限度如何，即从宽处罚权力配置，还有学者提出，监察机关已获得对职务犯罪行为进行非罪化处置的权力，这是一种对已构罪行为决定是否进行刑事追诉的裁量权，而它的行使很可能引起人们对监察权力过大、侵犯司法机关定罪处罚权的疑虑。在此背景下，如果进一步强调监察机关从宽处罚建议对司法机关产生较大的强制约束力，同样会衍生监察权不当影响司法权之虞。对于上述争议，笔者认为，一方面，直接借鉴公安机关建议权力之法律效力的方案无法被照搬适用于监察机关处置领域，即从宽处罚建议权不宜被简单地视作求刑权；另一方面，考虑到监察机关的权责地位以及从宽处罚建议的形成过程，对于监察机关经过严格审批后提出的从宽处罚建议，司法机关不宜仅将其视作一种参考意见，而应当充分尊重监察机关所作的决定。由此衍生出另外一个问题便是，对于监察机关未提出从宽处罚建议的职务犯罪案件，司法机关是否可以根据被追诉人的认罪认罚情况，依职权主动适用认罪认罚从宽制度。

        （四）初步分析后的两个结论

        第一，虽然《监察法》第31条与2018年《刑事诉讼法》第15条均包括“认罪认罚”“从宽处罚/处理”的相近表述，但监察领域与刑事领域中的相关制度并非遵循统一立法逻辑而形成的规则方案。之所以出现这种看似相同实则有别的立法差异，主要是受到监察权限及其运行规律的特殊性的影响。为此，不宜不加区分地将刑事诉讼领域的规则方案与学说观点照搬至监察活动领域，否则很可能产生制度认知与实务操作的惯性偏差。
    
第二，着眼于健全两法衔接领域职务犯罪案件认罪认罚从宽制度诉讼体系，监察机关应当以认罪认罚从宽制度为抓手，注重规范其与司法机关之间互相配合、互相制约的工作关系，推动形成监察权与司法权之间互动联系的新型国家权力配置形态。以此为基础，对于法学界的部分观点，例如，“统一认罪认罚从宽的认定与适用标准”“将刑事诉讼法确立的认罪认罚的认定标准和从宽处罚的适用标准，作为监察机关、检察机关和法院办理案件时的共同适用规范”等等，笔者认为，都应当予以慎重对待。

        三、职务犯罪案件认罪认罚从宽制度的实务考察

        近两三年来，无论是监察机关还是检察机关均充分意识到认罪认罚从宽制度在贯彻“惩戒与教育相结合，宽严相济”等监察工作原则方面的优势作用，拓宽了党的“惩前毖后、治病救人”方针在职务犯罪治理领域的适用范围，由此，在两法衔接领域，监察机关与检察机关积极沟通并创新衔接机制，进一步推动监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度与刑事诉讼认罪认罚从宽制度之间的衔接适用。正因为如此，认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件办理领域呈现拓宽适用的趋向，不过，广义层面的职务犯罪案件认罪认罚从宽制度的运行具有相对复杂的实务形态。根据职务犯罪案件办理阶段的不同，本文从监察法与刑事诉讼法之间衔接适用机制层面出发，探讨广义的职务犯罪案件认罪认罚从宽制度适用难题，并主要结合监察调查与处置阶段、审查起诉阶段和审判阶段加以分析。需要说明的是，考虑到相关主题实证研究在获取数据方面的现实状况，笔者侧重运用现象描述方法，以适当描绘和探究相关实务状况。

        （一）监察调查与处置阶段的适用实务

        结合《监察法》赋予监察机关的调查和处置权限以及监察程序的运行规律，监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度分为两种子形态，即适用于审查调查阶段的制度子形态、适用于案件审理（处置）阶段的制度子形态。

        （1）审查调查阶段的适用。审查调查工作包括初步核实工作和监察立案后审查调查工作。其中，监察机关在初步核实阶段可以采取谈话、询问、查询、技术调查等8种调查措施，待监察立案后，除前述8种措施以外，还可以采取讯问、留置、搜查等7种调查措施。主动投案的被调查人受到监察机关的谈话、讯问或者被采取留置措施等，都表明职务违法犯罪案件已进入审查调查阶段。而《监察法》第31条规定的“自动投案”的情形之一为“在监察机关谈话、函询过程中，如实交代监察机关未掌握的涉嫌职务犯罪问题的”。从这一角度看，在监察活动中，监察机关应当更加严格地把握自动投案认定标准。在此前提下，监察机关在第一次询问时告知《监察法》、2019年《监督执纪工作规则》中关于从宽处罚的规定。特别是，首次讯问时，监察机关“应当告知被调查人如实供述自己罪行可以从宽处理等相关权利和义务，以及认罪认罚的相关法律规定”。在甲省A市A1区等地，当地监察机关与检察机关沟通并签署相关文件，明确了监察机关在认罪认罚从宽程序启动方面的主体作用——监察机关调查人员在首次讯问被调查人时，应当向被调查人宣读《认罪认罚从宽制度告知书》等法律文书，将制度适用前置到调查阶段。此外，由于《监察法》并未规定辩护律师或者值班律师可以参与监察活动，因此，在审查调查阶段，被调查人或者涉案人员无法获得律师的专业帮助。

        （2）案件审理（处置）阶段的适用。审查调查工作结束后，监察机关审查调查组应当集体讨论后形成审查调查报告。审查调查报告经审批后，监察机关审查调查组应当按规定将报告与全部证据和程序材料移送审理。对此，监察机关案件审理部门进行审核并确定是否予以受理。由此，该案件进入案件审理（处置）阶段。此时，监察机关应当成立由两人以上组成的审理组，提出审理意见。其中，对于职务犯罪案件，监察机关经过审理并经过审批后，将调查结果移送检察机关依法审查。在此之前，对于可能提出从宽处罚建议的职务犯罪案件，监察机关应当向被调查人核对并了解其认罪认罚以及悔罪悔过、配合调查等情况，然后综合评估被调查人的犯罪事实、性质、情节和认罪悔罪态度及表现，在此基础上决定是否提出从宽处罚建议。据实务反馈，尽管《监察法》赋予监察机关提出从宽处罚建议权，但通常情况下，一些地方的监察机关不会直接将从宽处罚建议文书送交检察机关，在向检察机关移送《起诉意见书》时，也不会具体写明“认罪认罚”表述。此外，监察机关即使根据办案需要，向司法机关提供关于被调查人到案经过或者其他情况的说明文书，也会适当避免直接提及“认罪认罚”等表述。对于上述做法，中央纪委国家监委网站“你问我答”栏目刊出的一篇答疑式文章表示支持——监察机关出具到案情况说明，应当注意“给司法认定留余地”，即“到案情况说明不宜使用自首、坦白、立功等司法认定的表述，避免该情况说明与司法机关的认定冲突。对可能构成自首的……由司法机关根据自首的构成要件，结合其在审查起诉以及庭审中的表现，准确认定是否具备自首或坦白情节”。由此，梳理后可以发现，对被调查人从轻、减轻的情节给出客观表述，而非细致列明具体情节并进行评价，是较为普遍的实务做法。一方面，监察机关是我国的政治机关，其地位不同于司法机关，因此监察机关不宜直接对被调查人的某些行为进行司法认定，而可以通过详细描述被调查人到案情节等方法，为检察机关进行认定提供便利。但是另一方面，《监察法》已经明确赋予监察机关提出从宽处罚建议权，在此前提下，监察机关在可以提出从宽处罚建议时不移送从宽处罚建议文书，而且避免使用“认罪认罚”等表述。不过，这种做法可能会影响监察机关提出从宽处罚建议的明确性、具体性。

        （二）审查起诉阶段的适用实务

        监察机关将职务犯罪案件移送审查起诉，标志着该案件正式进入刑事诉讼领域。在审查起诉阶段，不同地区的检察机关对监察机关提出从宽处罚建议的法律效力的认识有别，直接影响了检察机关启动认罪认罚从宽程序的主动性以及相关程序的具体运行状况。

        （1）关于从宽处罚建议的法律效力，即检察机关是否必须以监察机关从宽处罚建议为前提才能适用认罪认罚从宽制度。例如，在甲省A市A2区，如果监察机关不提出从宽处罚建议，检察机关通常不会主动适用该制度，也不会与被追诉人签署认罪认罚具结协议。而且，如果监察机关不提出从宽处罚建议，但检察机关自行启动并完成具结活动，法院在审判阶段一般会慎重审查和评价相关法律文书的法律效力。与之形成对比的是，乙省B市检察机关的受访检察官则认为，既然案件已进入刑事诉讼阶段，那么司法机关可依法且依职权决定是否适用以及如何适用认罪认罚从宽制度，而且，对于监察机关提出从宽处罚建议的案件，检察机关经审查认为符合认罪认罚从宽制度适用条件的，一般不会告知同级监察机关，相反，对于检察机关认为不符合适用条件的，检察机关需要及时与监察机关沟通协调并确定解决方案。比较可见，甲省A市A2区和乙省B市的不同做法代表了不同地区的办案机关对待监察机关从宽处罚建议的两种立场。不过，正如前文所述，近两年来，监察机关和检察机关根据各自工作需要均寻求扩大职务犯罪案件认罪认罚从宽制度的适用范围，为检察机关自行决定启动认罪认罚从宽程序并完成相关工作提供了实务保障。检察机关在我国认罪认罚从宽制度适用领域中承担主导责任，从尊重司法机关依法独立行使职权层面出发，监察机关提出的从宽处罚建议不必然拘束检察机关的公诉权。当然，检察机关应充分尊重监察机关的提出从宽处罚建议权力：一方面，对于监察机关提出从宽处罚建议但检察机关认为不宜适用认罪认罚从宽制度的案件，检察机关应当进行事先沟通工作，充分听取监察机关的意见；另一方面，对于监察机关未提出从宽处罚建议但检察机关认为可以适用认罪认罚从宽制度的案件，检察机关也应当及时向监察机关反馈，对此，监察机关也应尊重检察机关依法独立行使职权的办案活动，而不是通过设置繁琐的报批程序等方式，变相阻止检察机关对案件作出与监察机关不同的处理决定。

        （2）关于量刑建议类型及其形成。一方面，关于量刑建议的类型，根据2019年《指导意见》以及2019年最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称“2019年《最高检规则》”）的规定，检察机关提出的量刑建议分为确定刑量刑建议和幅度刑量刑建议，而最高人民检察院通过设置工作指标等方式，要求各级检察机关优先提出确定刑量刑建议，并对确定刑量刑建议的提出率和采纳率进行考核。实务中，检察机关通常都会审慎地针对监察机关移送审查起诉的职务犯罪案件提出确定刑量刑建议，换言之，对于适用刑事诉讼认罪认罚从宽制度的职务犯罪案件，检察机关原则上倾向于提出幅度刑量刑建议。当然，出于完成考核任务的现实需要，不少地区的检察机关也在尝试扩大职务犯罪案件审查起诉阶段的确定刑量刑建议适用范围。另一方面，关于量刑建议的形成，不少地方的检察机关在拟定量刑建议或者签署认罪认罚具结书之前，都会积极与监察机关保持沟通。例如，2020年某市监察机关与法院、检察机关联合印发的《联席会议纪要》明确提出，检察机关在对涉嫌职务犯罪的被追诉人提出量刑建议之前，应当征求监察机关的意见并说明理由。可见，对于被追诉人认罪认罚的职务犯罪案件，量刑建议在一定程度上体现了监察机关对案件刑罚结果的立场。

        （3）关于不起诉制度的适用。首先，不论是职务犯罪案件还是非职务犯罪案件，在审查起诉阶段，检察机关均应依法审查并行使公诉权，其结果既可能是作出提起公诉决定，也可能是作出不起诉决定。对此，监察机关应当予以尊重。2021年《最高人民检察院工作报告》显示，2020年，共受理各级监察机关移送职务犯罪19760人，已起诉15346人，不起诉662人，不起诉率同比增加0.5个百分点。比较可见，职务犯罪案件不起诉率相对保持一个稳定状态。其次，为了严格限制职务犯罪案件不起诉制度适用标准，多地要求下级检察机关对职务犯罪案件作出不起诉决定之前，须报省级检察机关批准，而且，在报请批准之前，下级检察机关应当提供检察委员会的书面意见。最后，根据2019年《最高检规则》的规定，允许监察机关因认为不起诉决定有错误而提请复议的方案，也明显不同于公安机关认为不起诉决定确有错误的规则。这种差别不仅体现在不起诉决定作出的事先批准环节，而且体现在不起诉决定的异议处理环节。它反映了检察机关对待职务犯罪案件不起诉权力的审慎立场。

        （4）关于从宽处罚情节的区分。一方面，对于移送审查起诉的职务犯罪案件，不论监察机关是否提出从宽处罚建议，检察机关均应当根据案卷材料审查全案并判断是否达到起诉的法定标准。另一方面，虽然法律和最新的规范文件均要求监察机关在《起诉意见书》或者情况说明中说明“认罪认罚”情况，但是，这一规定的执行效果不甚理想。实践中，由于某一职务犯罪案件可能同时存在自首、坦白、退赃退赔等各种量刑情节，特别是可能存在多个从宽处罚量刑情节，检察机关在开展自首、坦白等量刑情节识别与区分工作的基础上，还需要综合全案材料，认定是否存在从宽处罚量刑情节，最终根据2018年《刑事诉讼法》和2021年修正后的《刑法》、《关于常见犯罪的量刑指导意见（试行）》等规定，认定被追诉人构成的量刑情节并确定相应的从宽处罚内容。

        （三）审判阶段的适用实务

        （1）关于审判程序类型。虽然2018年《刑事诉讼法》并未将职务犯罪案件作为禁止适用速裁程序的情形，而且相当数量的职务犯罪案件可能判处三年有期徒刑以下刑罚，不过，为了体现职务犯罪案件审理活动的严肃性、权威性，据实务反馈，在不少地区，即使被追诉人认罪认罚并签署具结书，检察机关一般不会建议适用速裁程序，而法院通常不会适用速裁程序。另外，一些办案单位也将程序适用要求写入有关规范文件。例如，2020年某市监察机关与法院、检察机关联合印发的《联席会议纪要》规定，各区基层人民法院管辖的职务犯罪案件，不适用速裁程序进行审理，但可以适用简易程序。当然，实践中也存在例外情形，主要是指犯罪情节轻微的职务犯罪案件，例如贪污受贿数额较少，司法机关会根据案件实际情况确定适用速裁程序。这一状况也得到了其他实证研究成果的印证。

        （2）关于职务犯罪案件认罪认罚的审查以及量刑建议的采纳。法院通过阅卷、讯问被追诉人以及询问证人等方式，依职权审查被追诉人认罪认罚的自愿性以及具结书的真实性、合法性，特别是重点审查监察机关《起诉意见书》和相关情况说明等法律文书材料中记载的认罪认罚情节、到案经过、悔罪态度及其表现等内容，以便形成适用认罪认罚从宽制度并给予从轻、减轻或者免除处罚的内心确信，最终依法作出裁判。其中，对于某些职务犯罪案件，人民法院在判决前还会将拟判决的意见向同级党委反腐败协调小组报告。特别需要注意的是，监察机关的从宽处罚建议实际上会对法院裁判产生较强的约束力。实践中，存在检察机关直接将监察机关提交的从宽处罚建议函以及上级监察机关同意从宽处理的批复作为证据提交法院，法院将其作为量刑的依据的现象，并且，在甲省C市某基层法院，受访法官表示，即使直接采纳检察机关的量刑建议，也会在采纳之前与监察机关沟通，确认监察机关对该量刑建议的具体立场。另外，如果法院认为出现需要检察机关调整量刑建议的情况，检察机关同样会与监察机关沟通并征询监察机关的意见。这些均在一定程度上反映了司法机关在审判阶段慎重对待职务犯罪案件被追诉人认罪认罚的量刑建议的现象。

        （3）关于退回补充调查后补交材料的影响。根据监察机关调查工作的开展规则，监察机关会在立案审查调查后成立审查调查组，而审查调查组会在调查结束后解散，相关调查人员回归至各自审查调查室或者原来工作单位。由此出现的一个难题是，如果法院认为需要补充提交被追诉人自首、立功等情节的证据材料，检察机关可以按照有关规定商请监察机关提供协助，但实践中，监察机关往往不能在法定期限内补交相关资料，从而出现两种情况：第一种是在二审阶段监察机关提交需补交材料的，二审法院通常以定罪量刑证据发生变化为由，发回重新审判；第二种是判决生效后监察机关提交材料的，法院或者启动再审程序，或者选择一种折中的方式进行处理，即根据2012年《中华人民共和国监狱法》（以下简称“2012年《监狱法》”）第29条第2项的规定将相关立功情节作为服刑人员获得减刑、假释的参考依据。这表明在职务犯罪案件审判阶段，考虑到监察机关在审判期限内未能完成线索核查工作并查证属实的实务情况，法院选择将可能成立的认罪认罚、立功等情节的法律评价推迟至刑罚执行阶段进行专门考量。尽管从2012年《监狱法》的角度来看，法院的行为于法有据，但是需要指出的是，被追诉人自首、立功等情节发生在监察活动中而非服刑人员服刑期间，因而作为法院量刑的依据更为妥当，也有利于全面评价被追诉人的刑事责任且有效保障被追诉人的诉讼权利。在审判阶段，法院如果发现案件可能存在需要监察机关补充证据材料才能查实的自首、立功等情节，可以决定延期审理。在延期审理期间，监察机关应当及时补正相关证据材料。不过，结合前文所述，应当指出的是，由于监察机关未及时补充提交相关材料而使得法院在刑罚执行阶段才评价立功等情节的做法，应当是极其例外的情形，而不应成为司法实践常态，易言之，司法机关应当与监察机关健全沟通协调办案机制，尽量解决补充查证工作的不足，同时，监察机关也需要从贯彻审判中心主义理念出发，完善两法衔接领域互相配合与互相制约工作机制，在合理期限内补充提交相关证据材料。

        四、职务犯罪案件认罪认罚从宽制度的完善思路

        在深化国家监察体制改革的时代背景下，通过对《监察法》、2018年《刑事诉讼法》的主要条文进行规范分析和实务解读，有必要通过健全认罪认罚从宽制度的方式，推动宽严相济政策在监察活动与刑事诉讼活动领域的交融适用，满足构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制的改革需要。

        （一）形成服务于两法衔接需要的共识性理念

        职务犯罪案件办理工作“横跨”监察活动、刑事司法活动两个阶段，具有制度设计与规则适用层面的特殊性。因此，广义层面的职务犯罪案件认罪认罚从宽制度会面临不同办案机关之间履职工作的衔接问题。在前文论述的基础上，笔者认为，健全以认罪认罚从宽制度为代表的两法衔接适用机制，迫切需要形成服务于两法衔接需要的共识性理念。具言之，这种共识性理念集中体现在以下方面：其一，在职务犯罪案件办理中，监察机关提出从宽处罚建议既非检察机关适用认罪认罚从宽制度的充分条件，也非必要条件；其二，监察机关和检察机关应当互相尊重对方的独立地位；其三，从宽处罚建议制度是监察机关独立行使监察权的具体方式之一，不可被随意限制或剥夺，是否提出从宽处罚建议应当由其独立根据案件情况判断；其四，检察机关在职务犯罪案件办理中独立行使检察权，可以依法启动认罪认罚从宽制度；其五，监察机关和检察机关应当建立情况通报制度，对认罪认罚从宽制度的适用情况进行及时沟通。既然提出从宽处罚建议是监察机关享有的法定职权，对此，监察机关依法独立行使，其他机关不得干涉。与此相应，监察机关也应当尊重检察机关依法独立行使职权的法律地位，不得要求检察机关必须采纳从宽处罚建议。可见，这种共识性理念能够更好地体现监察机关和检察机关“互相配合、互相制约”的关系，明确监察机关和检察机关在职务犯罪案件办理工作中的职责定位。

        （二）规范监察活动制度运行的若干关键要素

        考虑到监察机关调查、处置权限的主要内容，结合监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度的基本规则，当前亟需解决的难题在于确立与监察权力运行机制相应的要素认定标准。与有学者提出的“将《刑事诉讼法》确立的认罪认罚的认定标准和从宽处理的适用标准，作为法院、检察机关和监察机关处理案件时的共同适用规范”不同的是，本文认为，确定监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度中“认罪”“认罚”的成立标准，应当充分考虑纪委监委合署办公的体制安排。

        1.明确“认罪”“认罚”的内容及其标准

        在刑事诉讼认罪认罚从宽制度中，“认罪”是指被追诉人自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议。与之类似的是，监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度中的“认罪”也强调被调查人承认被指控的职务犯罪事实。但是，因为纪委监委合署办公的体制安排，监察机关既可以调查职务违法又可以调查职务犯罪，同时，《监察法》第31条明确规定，被调查人主动认罪认罚而且“积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的”，监察机关可以提出从宽处罚的建议，由此不难发现，监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度中的“认罪”还包含被调查人承认被指控的职务违法事实的内容。也即，被调查人如果主动认罪认罚，又承认涉嫌职务违法的事实，就可能获得监察机关对其提出的从宽处罚的建议。申言之，现行法律实际上允许被调查人对职务违法事实进行供述的法律评价效果适度延伸至刑事责任评价领域。而且，从监察机关调查权的权力范围较侦查机关侦查权的权力范围更为宽泛的角度出发，适当拓宽监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度中“认罪”的内容，也是符合监察权运行规律的规则设计。

        需要注意的是，被调查人只有在承认被指控的职务犯罪事实的基础上，又如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为，才可能获得监察机关的从宽处罚建议；被调查人仅承认被指控的职务违法事实，监察机关也可以在其职权范围内酌情给予从宽处理，但这不属于监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度的内容。

        此外，参照2019年《指导意见》对“认罪”的规定，对被调查人在监察活动中“认罪”的认定标准不宜过高——在监察阶段，被调查人一般需要承认监察机关指控的主要犯罪事实，但不需要承认被指控的罪名。

        关于监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度中“认罚”的标准，应当明确的是，一方面，在职务犯罪案件办理的司法活动场域，量刑建议权是检察机关的法定职权，因而从尊重检察机关在认罪认罚案件中发挥主导责任的角度出发，具体的刑罚种类和刑罚执行方式等不应当是监察机关从宽处罚建议包含的主要事项。是故，监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度中的“认罚”一般需要被调查人真诚悔罪、愿意接受刑事制裁即可，而不需被调查人接受监察机关可能提出的具体的刑罚种类、刑罚期限和刑罚执行方式等。另一方面，由于纪委监委合署办公的体制安排，纪检监察机关既调查职务违法和职务犯罪，也对被调查人进行纪律审查，并按照监督执纪“四种形态”对被调查人进行处置，而被调查人的行为触犯刑法的同时往往也构成违纪违法，因而在监察活动中，被调查人的认罚行为实际上还可能包含更加多样的内容，即愿意接受纪检监察机关作出的纪律处分或者政务处分等。

        2.明确“主动性”的标准和审查顺序

        有观点主张，应当淡化从宽处罚建议制度的“主动性”要求，实现被调查人与监察机关的平等协商。这种观点具有一定合理性，但很显然的是，它忽略了“主动”一词在监察法及相关法律、党内法规中的重要地位。从“自动投案”到“主动投案”，从“认罪认罚”到“主动认罪认罚”，这些词语表述的变化反映出党内法规已深刻影响了监察领域相关法律的具体规则。作为政治机关的监察机关不仅需要查清案件事实，还需要达到教育、挽救和感化被调查人的目的。《监察法》所使用的“主动”的表述，充分表明党的反腐主张上升为国家意志，是中国特色监察制度的重要体现。对此，笔者主张，不应也不宜淡化监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度中的“主动性”要求，而应当着重明确监察机关判断成立“主动性”的具体标准，同时还应当确立监察机关审查“主动性”的具体顺序。
    
        监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度中的“主动性”强调时间要求，即被调查人认罪认罚的行为在一定时间之前作出，被调查人真诚悔罪悔过的主观意愿在一定时间之前表露。具体而言，监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度中“主动性”的标准可以与2019年《主动投案规定》的要求保持一致，即只有被调查人的涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题未被纪检监察机关掌握，或者虽被掌握，但尚未受到纪检监察机关的审查调查谈话、讯问或者尚未被采取留置措施时，被调查人向纪检监察机关投案的行为才符合“主动性”的要求。进而可以认为，在上述时间内，被调查人表示其愿意接受监察机关的监察调查，接受监察机关指控的职务犯罪事实以及调查终结后对其进行处置的行为构成监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度中的主动认罪认罚。

        在坚持监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度中的“主动认罪认罚”有特殊内涵而且“主动认罪认罚”与“有下列情形之一”属于并列关系的前提下，监察机关在提出从宽处罚建议时既要审查被调查人的行为是否符合“有下列情形之一”，又要着重审查被调查人的行为是否满足“主动性”的要求。其中，在审查顺序上，因为“主动性”强调时间上的提前，所以监察机关应当首先审查被调查人的行为是否达到“主动性”的标准，进而审查被调查人是否有《监察法》第31条规定的四种情形中的任一情形，最终决定是否提出从宽处罚建议。

        （三）辨明检察机关在刑事诉讼活动中的主导责任

        （1）职务犯罪案件进入审查起诉阶段后，检察机关享有依法独立且主动适用认罪认罚从宽制度的职权：第一，被追诉人在调查阶段未主动认罪认罚，监察机关未提出从宽处罚建议的，如果在案件进入审查起诉阶段后被追诉人自愿认罪认罚，检察机关经审查认为符合条件的，可以适用认罪认罚从宽制度。第二，被追诉人在调查阶段认罪认罚，但监察机关未提出从宽处罚建议的，检察机关应当根据监察机关移送的证据材料判断被追诉人是否符合刑事诉讼认罪认罚从宽制度的适用条件。如果检察机关认为被追诉人符合该制度的适用条件，有权独立作出适用刑事诉讼认罪认罚从宽制度的决定。但是考虑职务犯罪案件的特殊性，检察机关应当在作出适用刑事诉讼认罪认罚从宽制度的决定之前与监察机关进行充分沟通，听取监察机关的意见；必要时可以向上级检察机关请示，由上级检察机关与同级监察机关沟通。同时，对于符合刑事诉讼认罪认罚从宽制度适用条件的，检察机关不仅可以适用相关制度，而且，对量刑从宽幅度的把握，还可以适当参照非职务犯罪案件中被追诉人在侦查阶段认罪认罚的法律适用情况。第三，对于监察机关提出从宽处罚建议，检察机关经审查认为不符合认罪认罚从宽制度的适用条件的，可以不适用认罪认罚从宽制度。另外，检察机关针对是否适用相关制度开展审查工作的场合，实际上不限于刑事诉讼的审查起诉阶段，换言之，检察机关还可以在提前介入监察活动时对监察机关拟提出的从宽处罚建议发表意见。根据2018年《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》、2019年《最高检规则》的相关规定，对于重大、疑难、复杂案件，检察机关可以应监察机关的书面商请而派员提前介入监察审理工作，其中，检察机关可在提前介入期间询问监察机关是否提出从宽处罚的建议以及对量刑的意见。如果监察机关拟提出从宽处罚建议，则检察机关可依法对从宽处罚建议的法律适用等问题提出书面意见，以供监察机关参考，由此可以综合发挥职务犯罪案件提前介入制度的复合功用。

        （2）检察机关依法独立行使量刑建议权。在职务犯罪案件的刑事诉讼领域，量刑建议权仍是检察机关的法定权力。从检察机关量刑建议的采纳率看，检察机关在认罪认罚案件中提出的量刑建议对法院裁判产生了实质性的拘束效果，这是检察机关承担主导责任的典型体现。一方面，对于拟移送检察机关审查起诉的职务犯罪案件，监察机关应当把握好提出从宽处罚建议的“度”，即监察机关可以提出概括性的从宽处罚建议，例如简单说明可以对某被调查人从轻或者减轻处罚，而不宜提出精确的刑罚种类、刑罚幅度以及刑罚的执行方式等。另一方面，检察机关应当重视职务犯罪案件审查起诉阶段提出确定刑量刑建议的新要求，对此，检察机关在判断具体的从宽处罚类型尤其是量刑从宽比例时，应当从案件对当地政治生态的影响、犯罪情节、社会影响、危害后果等多个方面综合分析，并注意听取监察机关的意见。

        （四）探索建立符合监察工作需要的值班律师制度
    
        在非职务犯罪案件侦查过程中，犯罪嫌疑人可以自行委托律师作为辩护人，并享有获得法律援助的权利。在职务犯罪案件调查过程中，律师不被允许介入。究其原因是多方面的。例如，监察机关在对职务犯罪进行调查的同时，也对违纪、职务违法行为进行一体化查处，在追究被调查人刑事责任的同时，还要认定其应当承担的党纪责任，而对于后者律师不宜介入。不过，需要关注的是，一旦被调查人、涉案人员在调查阶段选择认罪认罚，保障认罪认罚自愿性同样会成为监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度运行合法性的关键所在。是故，着眼于提升国家反腐败工作法治化、现代化水平的需要，有必要在未来适当赋予涉嫌职务犯罪的被调查人、涉案人员获得律师帮助的权利。借鉴我国司法改革探索的经验，可以考虑建立并推行适用于监察活动的特殊的值班律师制度。第一，考虑到监察工作的政治性与纪律性要求，在设置值班律师制度方面，一个可行的方案是参照既有的比较成熟的公职律师制度、军队律师制度，监察机关在其内部设立专门的值班律师部门，选拔和任命具有法律职业资格的监察人员担任值班律师。这明显不同于刑事诉讼活动中值班律师由社会律师担任的设计规则。第二，明确值班律师的主要职责是依法为被调查人、涉案人员提供法律咨询，特别是为被调查人、涉案人员了解监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度以及相关法律后果提供必要的法律帮助。当然，监察机关需要完善监察调查与审理工作机制，为值班律师在特定时间节点参与相关工作提供必要的便利。第三，在监察阶段，虽然值班律师需要为被调查人、涉案人员提供法律帮助，但值班律师与被调查人、涉案人员之间并不存在代理关系，因此尤其需要注重降低值班律师与被调查人、涉案人员之间的依附性，避免引发串供、翻供、伪造证据、毁灭证据等风险。第四，本文提出的尝试创设此种适应当前监察权运行规律的值班律师制度，是以职务犯罪案件调查活动不属于刑事诉讼活动为前提的。这意味着，随着国家监察体制改革的深化推进，倘若未来我国确立了职务违法案件调查活动与职务犯罪案件调查活动的二元界分方案，而且《刑事诉讼法》也可以适用于职务犯罪案件调查领域，那么，被调查人、涉案人员当然可依法获得委托律师、法律援助辩护律师提供的辩护性质法律帮助或者法律援助值班律师提供的非辩护性质法律帮助。由此可见，以上主张是从尊重现有法律规则安排的基础上提出的以保障被调查人、涉案人员相关权利为导向的初步建议，具有明显的局限性。该建议的可行性如何，尚有待实践检验。

        五、结论

        在构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制的时代背景下，监察机关调查、处置职务违法犯罪案件的工作活动，具有特色鲜明、逻辑自洽的运行规律及其机制体系。其中，在职务犯罪案件办理的两法衔接领域，《监察法》第31条所确立的监察机关针对被调查人主动认罪认罚并符合法定情形而提出从宽处罚建议的规则方案，在一定程度上与2018年《刑事诉讼法》第15条所确立的认罪认罚从宽原则及其相关制度存在相近之处，加之近年来法学界通常藉以刑事诉讼理论审视监察程序、监察活动，以及司法机关在适用认罪认罚从宽制度方面格外重视监察机关的从宽处罚建议等各种因素，共同促成了混同对待监察活动认罪认罚从宽处罚建议制度和刑事诉讼认罪认罚从宽制度之内涵的局面，由此引发了职务犯罪案件办理工作领域两法衔接机制实践的疑难争议。

        通过前文的学理解析与实务辨析，应当认为，无论是在认罪认罚成立标准、规则适用法定情形，还是在办案机关权力行使方式、从宽处罚建议效力等方面，职务犯罪案件认罪认罚从宽制度都在监察活动、刑事诉讼活动中衍生出鲜明的运行特色，催生了颇为复杂且多样的互相配合、互相制约的工作机制，这是监察机关与司法机关之间形成的新型关系样态的生动体现。对此，法学界应当给予充分关注。只有在认识到上述现实情况之后，才能真正判断和把握两法衔接规则方案的关键要点，着力提升职务犯罪案件办理的质量与效率，服务于推进国家治理体系和治理能力现代化的发展需要。